«FOREIGN POLICY»: «НАГОРНОГО КАРАБАХА БОЛЬШЕ НЕТ»
Изменившаяся геополитическая ситуация в регионе продолжает занимать умы мировых политологов и экспертов. В ходе прошлогодней Отечественной войны, Азербайджану удалось сломать многолетний статус-кво и военным путем вернуть свои территории, оккупированные Арменией. За 44 дня удалось сделать то, чего не удавалось сделать пресловутой Минской группе ОБСЕ в течение почти 30 лет. О несостоятельности этой организации в своей статье, озаглавленной «Минская группа бесполезна» (The Minsk Group Is Meaningless), рассуждает сотрудник Канадского института глобальных отношений Роберт М. Катлер. В статье, опубликованной в авторитетном американском журнале Foreign Policy, говорится о том, что мирные усилия ОБСЕ по Нагорному Карабаху устарели и ныне являются бесполезными, в то время как отказ от них может открыть путь к реальному примирению и восстановлению.Представляем нашим читателям полный текст этой интересной статьи.
«Подобно тому, как генералы из известной поговорки всегда готовятся к прошлой войне, дипломаты часто готовятся к прошлому миру или, по крайней мере, к прошлой мирной инициативе. Обычно они терпят неудачу по той же самой причине - все меняется. То же самое и с Минской группой, созданной Организацией по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) в 1990-х годах для проведения мирной конференции по армяно-азербайджанскому нагорно-карабахскому конфликту в Минске - отсюда и ее название.
В течение 30 лет деятельность Минской группа не приносила результатов. Недавняя победа азербайджанских вооруженных сил, в результате чего были освобождены территории от армянской оккупации, оставила МГ без дела. Она (Минская группа) теперь обанкротилась и мертва. Чем раньше ее похоронят, тем скорее можно будет обратить в будущее энергию на достижение настоящего мира и примирения, а не в прошлое, не говоря уже о физическом восстановлении.
Минская группа была первоначально создана в рамках Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (которое еще не было ОБСЕ) в марте 1992 года. В марте 1995 года ОБСЕ установила сопредседательство России и Соединенных Штатов; Франция была добавлена в 1997 году, что сделало председательство трехсторонним.
Обычно забывают, что в Минскую группу, помимо сопредседателей, входило еще восемь членов. Причина, по которой об этом обычно забывают, состоит в том, что сопредседатели редко, если вообще когда-либо, консультировались с другими членами группы, очевидно, решая все между собой. Этими членами, помимо Армении и Азербайджана, были Беларусь, Финляндия, Германия, Италия, Швеция и Турция.
В конце 1990-х гг. Минская группа выступила с тремя планами, которые были отвергнуты противоборствующими сторонами. Первый план, подготовленный в июле 1997 года, был назван всеобъемлющим планом (неофициально называемым «пакетным соглашением»), включающим одно соглашение о прекращении боевых действий и второе, предлагающее политическую конечную точку для урегулирования статуса региона.
В ответ на отказ Армении и Азербайджана Минская группа в сентябре 1997 года предложила новый план (известный как «поэтапный подход»), направленный только на прекращение вооруженного конфликта посредством определенной последовательности тактических и логистических шагов. Он также был отклонен правительством Армении при тогдашнем президенте Армении Левоне Тер-Петросяне.
Наконец, в ноябре 1998 года Минская группа предложила еще один всеобъемлющий план («соглашение об общем государстве»), который предусматривал создание в Нагорном Карабахе так называемого «государственно-территориального образования» в пределах «международно признанных границ» Азербайджана. Это предложение, по сути, наделило бы Нагорный Карабах всеми атрибутами государственного суверенитета, включая его собственный паспорт, валюту, национальную гвардию и силы полиции. Азербайджанским силам был бы запрещен доступ в Нагорный Карабах без согласия последнего, но жители Нагорного Карабаха имели бы право участвовать в выборах в Азербайджане и избираться в его парламент.
В истории политическая форма «общего государства» обычно не сохраняется долго. Например, Закавказская Демократическая Федеративная Республика, на которую иногда ссылаются как на прецедент, просуществовала немногим больше одного месяца в 1918 году. Азербайджанская сторона отклонила предложение Минской группы о создании «общего государства» с Нагорным Карабахом как неосуществимое.
Это привело к принятию ОБСЕ «Мадридских принципов» урегулирования конфликта, названных так потому, что их первоначальная версия была представлена министрам иностранных дел Армении и Азербайджана на конференции глав МИД ОБСЕ в Мадриде в ноябре 2007 года. В редакции 2009 года эти принципы призывали: (1) установить контроль Азербайджана над семью районами вокруг Нагорного Карабаха; (2) определить временный статус Нагорного Карабаха, который предоставит «гарантии безопасности и самоуправления»; (3) создать коридор, связывающий его с Арменией; (4) обеспечить «юридически обязательное волеизъявление» населения для определения его окончательного правового статуса; (5) обеспечить возвращение всех внутренне перемещенных лиц; и (6) обеспечить проведение миротворческой операции.
Так называемая «казанская формула» была добавлена в 2011 году при посредничестве России, в соответствии с которой Армения вернет Азербайджану пять из семи прилегающих оккупированных районов вокруг Нагорного Карабаха, за которыми последуют два последних (Лачин и Кельбаджар, граничащие с собственно Арменией). Взамен Азербайджан снимет экономическую блокаду Армении, будут подписаны соглашения об экономическом и гуманитарном сотрудничестве, демилитаризации и неприменении силы, и будут размещены миротворцы.
Изучение Мадридских принципов показывает, что их первый, третий и шестой пункты являются свершившимся фактом, а пятый пункт постепенно становится таковым. Второй пункт больше не может быть применим, потому что Нагорно-Карабахской автономной области (НКАО) советских времен больше не существует. Азербайджанские войска вернули контроль над значительными частями бывшей НКАО (включая крупный город Шушу), которые в настоящее время не контролируются российскими миротворцами. По этой причине четвертый пункт также устарел. Внутри Азербайджана больше нет административной единицы, называемой «Нагорный Карабах», чей окончательный правовой статус нуждался бы в определении.
Более того, Мадридские принципы были полностью сформулированы и основывались на мирном решении конфликта. Однако решение, принятое осенью прошлого года, не было мирным. Азербайджан вынудил Армению уйти, применив военную силу, как это разрешено статьей 51 Устава ООН о праве государства на защиту своей суверенной территории. В четырех резолюциях Совета Безопасности ООН от 1993 года военное присутствие Армении было названо «оккупацией» и недвусмысленно был подтвержден суверенитет Азербайджана над оккупированными территориями.
Более того, премьер-министр Армении Никол Пашинян в 2020 году прямо отказался от Мадридских принципов, настаивая на том, что так называемая «Нагорно-Карабахская Республика» должна стать стороной в переговорах с Азербайджаном без какого-либо участия граждан Азербайджана, которые были перемещены с оккупированных территорий. Это заявление представляло собой явный отказ не только от Мадридских предложений в частности, но и от мандата самой Минской группы, в котором говорилось, что когда представители армянского населения, оккупирующего Нагорный Карабах (и семь других оккупированных административных районов Азербайджана), в конечном итоге будут приглашены для участия в переговорах, это будет происходить только с участием, в том числе, представителей азербайджанских вынужденных переселенцев, которые были изгнаны из региона. Это условие (были и другие), озвученное Пашиняном в его заявлениях, фактически стало отказом от посредничества ОБСЕ.
Учитывая сложившуюся в регионе ситуацию, нельзя ссылаться на Мадридские принципы для оправдания сохранения роли ОБСЕ. 30-летняя дипломатическая инерция отстала от жизни. Маловероятно, что ОБСЕ сможет найти другую роль не только потому, что Минская группа потеряла то небольшое влияние, которое она когда-то имела, но и потому, что сейчас уже не 1990-е.
Армяне и азербайджанцы больше не живут в постсоветском мире. Страны Южного Кавказа больше не являются новыми независимыми постсоветскими государствами. Кроме того, два из трех сопредседателей Минской группы - Франция и США - потеряли влияние в регионе, хотя и по разным причинам.
Президент Франции Эмманюэль Макрон безвозвратно дискредитировал Францию как сопредседателя Минской группы, выступив на стороне Армении в публичных заявлениях, тем самым нарушив необходимый дипломатический нейтралитет. Он обвинил Турцию в подстрекательстве Азербайджана на «то, что стало бы завоеванием Нагорного Карабаха, чего мы никогда не примем», и заявил: «Я говорю Армении и армянам, что Франция сыграет свою роль». Якобы это было сказано, чтобы предотвратить такое вот «завоевание». Во Франции издавна была большая, высокообразованная и влиятельная армянская диаспора, в том числе известный французский певец армянского происхождения Шарль Азнавур, что сыграло свою роль в политике страны.
Соединенные Штаты начали сокращение дипломатических усилий на Южном Кавказе во время первой администрации Обамы, после провала турецко-армянского сближения. Общественное мнение США и даже мнение элиты сейчас озабочены разными проблемами, будь то внутренние политические междоусобицы или гегемонистский вызов со стороны Китая. Кроме того, сильное представительство армянского лобби среди ключевых назначенцев в администрации Байдена как минимум не является хорошим предзнаменованием для азербайджанского восприятия беспристрастности США.
Кроме того, чрезвычайно трудно найти какой-либо аргумент, почему Россия, которая является посредником в прекращении огня между двумя сторонами и имеет свои войска в качестве так называемых миротворцев, должна допустить какую-либо из западных держав, таких как Франция или Соединенные Штаты, для участия в любом урегулировании.
Единственный способ разрешить конфликт раз и навсегда - это формальный мирный договор между Арменией и Азербайджаном.
Чтобы Минская группа могла играть хоть какую-то роль, потребуются не только новые сопредседатели, но и новый мандат. Но события развиваются и будут продолжать развиваться слишком быстро, чтобы за ними успевала громоздкая крупномасштабная многосторонняя дипломатия ОБСЕ. Предложения об экономическом и политическом сотрудничестве в самом регионе, включая, помимо прочего, предложение Турции о «шестисторонней платформе» (Армения, Азербайджан, Грузия, Иран, Россия и Турция), гораздо более жизненно важны и динамичны, чем политические схемы, составленные в министерствах иностранных дел за тысячи километров от региона.
Кроме того, американский посол Ричард Э. Хогланд, который представлял Соединенные Штаты в качестве одного из сопредседателей Минской группы в 2017 году, выпустил кота из мешка, объяснив, как именно это работает. Его слова настолько откровенны, что заслуживают развернутой цитаты: «Мы останавливались в пятизвездочных отелях, где нам обычно выделяли апартаменты на представительском этаже, которые давали нам доступ к частной столовой и полному бару без дополнительных затрат. Мы всегда искали лучшие рестораны в городах, в которых оказывались. Мы хорошо жили, пока показывали флаг ОБСЕ и напоминали Баку и Еревану о существовании Минской группы. Но, откровенно говоря, достигнуто очень и очень мало».
Единственный способ разрешить конфликт раз и навсегда - это формальный мирный договор между Арменией и Азербайджаном. В дипломатической практике войны так и заканчиваются. Государственные границы авторитетно делимитированы и официально взаимно признаны. Даже Тер-Петросян, президент Армении с 1991 по 1998 годы, отметил, что Армения - единственная страна в мире, которая не признает территориальную целостность Азербайджана, и он видит обстоятельства, которые заставят его страну сделать это.
Население Азербайджана более чем в три раза превышает население Армении, а его валовой внутренний продукт более чем в четыре раза больше. Азербайджан сумел обрести относительную дипломатическую автономию в качестве «средней державы», в то время как на мировой арене Армения остается зависимой исключительно от России. Единственная другая политическая и стратегическая поддержка Еревана - это армянская диаспора, хотя и Европейский Союз только что объявил, что предоставит Армении финансовую помощь в размере 3 миллиардов долларов.
Армянская диаспора была одним из самых милитаристских элементов в политической жизни Армении на протяжении четверти века, но ее представители живут в других странах и не страдают от последствий политики, проводить которую они побуждают Ереван. Как признал Жирайр Липаритян, который был главным советником Тер-Петросяна в 1990-х годах, исход недавней войны в Нагорном Карабахе частично объясняется катастрофическим влиянием позиций армянской диаспоры, которые «были максималистскими и, мягко говоря, не способствовали более реалистичной оценке ситуации» в регионе. Необходимы проверка реальности и корректировка стратегического видения Армении. В противном случае, по словам того же Липаритяна, «вероятным следствием продолжения мышления, которое привело нас к этой исторической потере, будет то, что война может возобновиться... и мы можем потерять все, что осталось».